Francesco Merloni es profesor en Derecho Administrativo de la Universidad de Perugia, Italia, y vocal de la Autoridad Nacional Anticorrupción de su país. En su libro Corrupción y administración pública, el caso italiano en perspectiva comparada (Routledge, 2019) Merloni examina las fortalezas y debilidades de estrategias implementadas por gobiernos de distintas naciones para combatir la corrupción. En su análisis destaca que implementar programas anticorrupción en países donde existe una percepción generalizada de que la corrupción está arraigada en las distintas instancias del gobierno, es mucho más difícil que en naciones donde existe una sociedad consciente de la importancia del respeto a la ley y del Estado de Derecho.
Ethos: ¿Qué retos enfrentó el gobierno de su país para poner en marcha reformas y políticas para reducir estas prácticas ilegales?
Merloni: Cuando inicias una estrategia de combate a la corrupción en un país como Suecia o Alemania, comienzas en un muy buen punto, porque la sociedad ya está consciente de la importancia del respeto a la ley, del Estado de Derecho. Pero en otros países es más difícil la situación, por ejemplo, en Italia, que está en un punto medio porque aunque hay una cultura generalizada de la legalidad –no fue necesario crear ese tipo de cultura– sí se debe trabajar en convencer a la sociedad de que combatir la corrupción es útil, y ahí radica el problema.
No es suficiente pedir ser buenos, porque las bases éticas lo son, ese no es el punto más importante. Si en un país la gente ve que los jueces, los funcionarios públicos, los políticos de una manera o de otra están involucrados en combatir la corrupción, la cultura de la legalidad se incrementa. Por otro lado, si estás es una sociedad en la que no se puede combatir ningún tipo de corrupción, te decepcionas y te vuelves desconfiado de la situación en tu país. Por eso en los índices de percepción de la corrupción que hace Transparencia Internacional encontramos en los sitios más altos del ranking a los países con una cultura de la legalidad más consolidada.
En Italia, si le preguntas a una persona en la calle si considera que la corrupción es alta o baja, la respuesta será, inevitablemente: “alta”. De muchas maneras la respuesta es correcta, pero no por completo precisa. Creo que la situación de la corrupción no se aleja mucho de la de Alemania, por ejemplo, donde la cultura de la gente tiende a estar más alerta de la necesidad de combatir la corrupción, pero en Italia falta mucho porque tenemos primero que demostrar a la opinión pública que estamos actuando continuamente en la lucha contra la corrupción.
E: ¿Cuáles son algunas de las condiciones básicas que necesita un gobierno para una lucha efectiva contra la corrupción?
M: La condición básica de un país es, primero que nada, un sistema judicial independiente. Las cortes deben mantener una independencia del poder político y del gobierno. La segunda condición es una buena administración, eficiente y capaz de actuar de manera transparente y rápida. La tercera condición es que los políticos tienen que estar al tanto de la importancia de prevenir la corrupción (y no estoy seguro que a nivel mundial estén conscientes de lo relevante que es).
Tengo la certeza de que Italia tiene muchos problemas, pero también podemos tener confianza en la independencia de nuestros magistrados. Las cortes italianas son realmente independientes del poder. Ha quedado demostrado en muchos casos que las cortes y los jueces han enjuiciado casos de corrupción sin intervención del poder político, que muchas veces ha sido el objetivo de tales procesos.
En Italia, así como en una gran parte de los países occidentales, las cortes gozan de una verdadera independencia. No es el caso en la mayoría de los países del resto del mundo. No sé cómo esté la situación en México, pero en la mayoría de los países de América Latina, la independencia de los jueces es un problema, y en Rusia o en China hay dudas sobre la independencia judicial. Y ello es una condición básica para que la reducción de la corrupción sea lograda sin interferencia.
E: ¿Qué política o estrategia anticorrupción ha demostrado resultados positivos en algún país del mundo?
M: La única política que ha logrado reducir la corrupción es un acuerdo bipartidista o multipartidista para combatirla. Cuando la corrupción se convierte en un problema de competencia entre partidos políticos, es muy difícil que lleguen a un acuerdo. Esto es un punto muy básico. En países como Canadá, Australia, Suecia, Noruega, puedes encontrar un acuerdo general entre los partidos sobre la necesidad de generar herramientas para combatir la corrupción, mientras que en otros países esa lucha es un problema que divide a un partido de otro. En esos casos es muy difícil combatir la corrupción.
Es muy importante que la lucha no dependa de un político o de un partido. Por ejemplo, es importante que un nuevo presidente de Estados Unidos o Francia quiera combatir la corrupción, pero como una primera o una segunda condición. El problema es que los políticos deben de estar de acuerdo con el hecho de que la lucha anticorrupción es una política de largo plazo, no algo que debe hacerse intensamente durante un periodo corto. Es un camino largo en el que se debe respetar a los jueces, y se tiene que trabajar al interior de las instituciones y las administraciones públicas para poder reducir la tendencia de aceptar o pedir sobornos. Es un camino muy largo.
E: ¿Cuáles son algunas de las dificultades que enfrenta un gobierno en su intento por combatir la corrupción?
M: Cuando era profesor de universidad estudié el problema, pero ahora que soy miembro de la autoridad italiana para el combate a la corrupción, lo que yo pensaba ha cambiado de manera sustancial. Cuando estudias de una manera teórica tienes una manera de ver el problema. Por ejemplo, en Italia tenemos un problema serio para introducir la idea a todos los funcionarios públicos de que todo el aparato de gobierno debe estar lo suficientemente organizado para reducir el riesgo de corrupción. Entonces, prefiero hablar sobre lo que yo he aprendido este año, porque lo que pensaba en años anteriores era más teórico.
E: ¿Hay alguna diferencia en la inclinación hacia el combate a la corrupción entre gobiernos de izquierda o de derecha?
M: Mi experiencia se remonta a 2014, desde que he estado involucrado con la Autoridad Nacional italiana, un órgano independiente propuesto por el gobierno pero nombrado por el Parlamento, y cuyos miembros somos elegidos con el voto de dos terceras partes de los parlamentarios; durante estos cinco años, realizamos mucha investigación y monitoreo de lo que está haciendo la administración pública, y demostramos que es completamente irrelevante el color político de una administración u otra.
Hemos comprobado la misma actitud en todas las administraciones. Por eso es tan importante ser independientes, porque somos percibidos como una autoridad real. Si fuéramos una oficina del gobierno no sería lo mismo. Se nos ve como una autoridad realmente independiente.
E: ¿Qué estrategia interna ha permitido al gobierno italiano avanzar en el combate a la corrupción?
M: La organización lo es todo, el problema es cómo organizar la estructura de una administración para que sea eficiente y transparente en contra del riesgo de corrupción. Tenemos una legislación que establece que los miembros del Parlamento y los miembros del gobierno, así como las autoridades locales, deben hacer públicas sus ganancias y su patrimonio. Pero esto es solo un punto en la estrategia, porque en lo personal no estoy muy seguro de que sea un instrumento decisivo. En una sociedad moderna, la posibilidad de obtener dinero proveniente de ganancias ilícitas en alguna cuenta o algún país es tan fácil que las ganancias que logras como servidor público son una parte del problema, pero no una solución completa.
Para nosotros, la estrategia principal es obligar a todos los funcionarios públicos a estar conscientes del riesgo que corren en cada decisión de gobierno que toman. Por ejemplo, deben considerar el riesgo que existe en las contrataciones públicas, qué tan alto es el riesgo de que cierta empresa los obligue a tomar una decisión distinta a la del interés público. Entonces, puedes aplicar esta aproximación en todas las áreas de la función pública: en las contrataciones, en la planificación urbana, en la salud; en cada aspecto del gobierno encontrarás que hay un funcionario público más o menos expuesto a cierto riesgo de presión ilegal proveniente de intereses particulares.
El problema es inducir, promover este tipo de actitudes al interior de un aparato de gobierno que no está acostumbrado a trabajar de esta manera. Debemos obligar a los funcionarios a actuar de cara al público, a fin de reducir sustancialmente, aunque no del todo, sus oportunidades de corromperse o de pedir algo a cambio de hacer sus funciones.